財政加碼治水投8000億 水利PPP難題待解

 

時間:2016-07-06 10:29    來源:中國環保在線

  多地持續的暴雨,使得部分城市給積水嚴重,中國水利基礎設施不完善的問題引起熱議。我國目前公共水利設施仍然主要依靠財政投入,水利投融資體制機制還不完善,今年重大水利工程投資規模將保持在8000億元以上。

  財政加碼治水投8000億水利PPP難題待解

  近日,南方鄂、皖、蘇、贛、湘等五省多日連降暴雨,部分城市積水嚴重。中國水利基礎設施不完善的問題再次引起各界熱議。

  “現在很多水利設施年久失修,大江大河的治理也出現了新問題,一下大雨很多城市被淹,因此增加水利投入是有必要的。”中央財經大學財政學院教授、中財-鵬元地方財政投融資研究所執行所長溫來成表示。

  按照水利部的安排,今年重大水利工程投資規模將保持在8000億元以上。

  據了解,公共水利設施仍然主要依靠財政投入,水利投融資體制機制還不完善。

  財政部的數據顯示,2011年-2013年全國財政水利資金累計投入13261億元,年均增長19%。其中一般公共預算水利投入、政府性基金預算投入的占比分別為71%、29%。

  在當前的財政收入增速放緩、政府性基金收入負增長的情況,8000億水利投資任務的完成面臨壓力。同時,由于水利項目公益性質突出,其投融資亦面臨較大難題。財政部和水利部力推PPP,希望引入社會資本參與水利項目。

  “水利行業做PPP項目的條件沒有交通行業那么好,本身困難比較多,這一問題需要正視。”長期從事PPP咨詢業務的中國現代集團總裁丁伯康表示。

  財政是水利投資主渠道

  與鐵路、棚改項目一樣,水利項目也是中國政府“穩投資”的重要“抓手”。由于三類項目均屬于基建類項目,財政收入、政府性基金收入中均會安排資金投入。

  財政部提交全國人大審議的數據顯示,2011年-2013年全國公共預算水利投入9423億,政府性基金預算安排水利投入3838億,三年間財政總投入1.33萬億。財政部的報告稱,公共水利設施仍然主要依靠財政投入。

  全國財政決算報告顯示,2014年全國水利工程建設支出1346.11億,占全國財政支出的比重為0.89%。資金分配上,財政水利資金分為中央和地方兩大塊,其中中央約占46%,地方約占54%。

  在本次暴雨受災較為嚴重的南方五省中,江蘇、湖南、湖北、江西四省2015年農林水支出分別為1016億、639億、600億、557億。

  按照全國水利工程建設占農林水支出的比例(9.5%)計算,四省2015年用于水利工程建設支出的金額分別為96億、60億、57億、53億。據公開信息渠道尚未獲得安徽省2015年農林水支出數據。

  由于全國上千億的財政資金投入水利建設,外界也高度關注水利資金的使用情況。一位東部省份財政廳國庫處負責人介紹,財政部門績效處會參與評估財政資金的使用情況。水利資金的使用中,水利部門也會參與評估。

  2014年底,財政部提交全國人大審議的報告指出,財政水利資金使用也存在一些問題。如在農村水利建設方面,涉及的資金渠道及管理部門多,資金交叉重復和分散使用并存,影響了資金使用的整體效益。

  此外,報告指出一些干部違規違紀插手工程項目建設,一些項目資金被擠占、挪用、套取。

  部分項目融資“借新還舊”

  據了解,水利投融資主要通過地方政府融資平臺進行,其融資方式涵蓋貸款、企業債、信托等多種方式。

  一位西部省份區縣城投公司負責人介紹,水利建設項目貸款主要依靠政府回購資金償還,有時金融機構要求將土地出讓金的10%用來保障還款,因此水利建設項目相當于捆綁政府信用,金融機構介入也比較積極。

  國家將開展一批水利、信息、交通等重大基礎設施工程,蘊含著新的業務機遇。對有效益的水利項目,該行將積極放貸。

  金融市場上,一些城投公司也通過發行企業債融資。根據相關資訊梳理,存量企業債中,上述五省共發行15只債券,共計融資118.9億。其中江蘇省最多,共發行8只融資85.1億。

  “不止企業債。”前述城投公司負責人介紹,“由于水利項目容易包裝,又有政府信用支持,包括貸款、公司債、基金的融資工具都在使用。”

  具體而言,當地政府平臺主要通過1:4的杠桿并承諾收益的方式引入基金參與水利項目的建設、運營,其中政府平臺資金作為劣后資金方。

  “雖然以水利項目的名義融資,但是有的資金并未投向水利項目,而是用于‘借新還舊’。”前述城投公司負責人坦言。

  水利建設PPP項目難題

  當前,由于財政收入增速放緩、政府性基金收入負增長,以財政資金投入為主建設水利項目的方式勢必加劇財政收支壓力。

  同時,按照43號文的要求,地方政府平臺需要剝離融資功能。這種情況下,融資平臺以政府信用背書的融資很可能增加政府性債務。監管層也在創新投融資機制,鼓勵社會資本進入水利建設項目。

  根據財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫梳理,目前全國共推出405個水利建設行業PPP項目,占全部項目的比重為4.68%。

  丁伯康表示,水利PPP項目比例偏低,原因在于水利行業本身市場化水平較低。此外,在PPP推進過程中,水利行業不像交通行業反應那么及時。

  前述五個省份共推出22個水利PPP項目,投資額總計205.75億。其中項目量江西最多,為12個;投資金額湖南最高,為90.43億。

  另據梳理,共有12個項目采用BOT的運作方式,占比為55%。具體運作方式為,當地融資平臺作為項目建設單位引入社會資本方,二者共同出資成立項目公司,負責項目的建設、運營。

  丁伯康介紹,絕大多數水利項目公益性特點比較突出,因此使用者付費的方式非常少。在五省PPP項目中,共12個項目(占比55%)采用政府付費的回報機制,采用使用者付費和可行性缺口補助的項目均為5個(占比22.5%)。

  在22個項目中,目前共有18個項目處于項目識別階段,即八成以上的項目還處于前期工作階段,尚未落地。

  江西省一家水利PPP項目負責人表示,項目最大的難題是征地拆遷,現在逐步推進,水利項目主要還是政府投資。

  某咨詢公司總經理金永祥表示,如果要把PPP項目做好,需要讓水利系統以外的行業參與進來。比如城市水務,這些行業積累了很多PPP方面的經驗。

  “要改變過去從公益性的角度開放的觀點,比如水利開發可以和旅游業結合起來,從水利設施向相關產業延伸,來提高水利投資的收益,吸引投資。”溫來成如是表示。

 


2016年07月06日

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